Nº 6 2010 > News

Le Comité du Règlement des radiocommunications

Sa place, son rôle et son fonctionnement à l'UIT
Wladyslaw Moron, membre du RRB

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Wladyslaw Moron, membre du RRB

Le Comité du Règlement des radiocommunications (RRB) est un organe important à l'UIT. Toutefois, les informations nécessaires pour bien comprendre son rôle sont souvent très dispersées. Le présent article* décrit brièvement l'historique et donne une vue d'ensemble des attributions et des méthodes de travail actuelles du Comité. D'ici à la tenue de la Conférence de plénipotentiaires, qui aura lieu à Guadalajara (Mexique), du 4 au 22 octobre 2010, les renseignements fournis dans le présent article pourront être utiles, en particulier pour les administrations des Etats Membres de l'UIT. En effet, la Conférence de plénipotentiaires examine, notamment, des questions intéressant le Comité et en élit les membres.

Rappel des faits

Les origines des radiocommunications remontent à 1895 et le premier Tableau d'attribution des bandes de fréquences a été créé en 1912 par l'Union radiotélégraphique internationale, organisation fondée en 1903 (les premières techniques radioélectriques n'admettaient à l'époque que la gamme du kilohertz). Ce premier Tableau d'attribution des bandes de fréquences peut être considéré comme le précurseur du Règlement des radiocommunications, même s'il n'était que facultatif.

Les techniques ont évolué et en 1938 le Tableau a été élargi jusqu'à 200 MHz, après la fusion, en 1932, de l'Union radiotélégraphique internationale et de l'Union télégraphique internationale (fondée en 1865), qui a abouti à la création de l'Union internationale des télécommunications telle qu'on la connaît aujourd'hui.

L'UIT survit à la Seconde guerre mondiale et commence une nouvelle vie après la Conférence de plénipotentiaires d'Atlantic City, tenue en 1947. A cette époque, les Alliés souhaitaient imposer un nouvel ordre international fondé sur «une paix durable entre les nations, sur la justice et sur la confiance mutuelle». L'Organisation des Nations Unies a été créée pour résoudre, par le biais de la coopération, les grands problèmes d'ordre économique, social, culturel et humanitaire qui se posaient et la Conférence d'Atlantic City a intégré l'UIT dans la structure de l'ONU.

L'importance que revêtaient les radiocommunications pour l'humanité apparaissait déjà clairement en 1947 et la Conférence était parfaitement consciente du rôle qu'elles étaient appelées à jouer dans l'instauration d'un ordre international pour l'utilisation du spectre des fréquences radioélectriques. C'est ce motif qui a présidé à la création du Comité international d'enregistrement des fréquences (IFRB), chargé de gérer le spectre des fréquences radioélectriques au niveau international et de résoudre les problèmes avec neutralité. Cela a également amené la Conférence à attribuer à l'IFRB une place particulière, au niveau le plus élevé, dans la structure de l'Union. La Conférence d'Atlantic City a souligné la nécessité de considérer les membres de l'IFRB comme «des agents impartiaux investis d'une charge publique internationale», et non comme des représentants de leur Etat Membre ou d'une région. A époque, l'IFRB comptait onze membres, qui étaient réputés agir en toute indépendance et ne représenter qu'eux-mêmes. Pour appuyer cette indépendance, ils étaient rémunérés sur le budget de l'UIT.

Dans un souci d'objectivité, les membres de l'IFRB ne devaient ni demander ni recevoir d'instructions. Les Etats Membres devaient pour leur part respecter le caractère exclusivement international des fonctions des membres du Comité et s'abstenir de chercher à les influencer dans l'exercice de leurs fonctions au sein de l'IFRB. Le Secrétaire général lui-même, fonctionnaire élu de rang le plus élevé à l'UIT, n'avait aucun pouvoir sur les membres de l'IFRB. Les décisions de l'IFRB étaient définitives et ne pouvaient être modifiées que par la majorité de tous les Etats Membres réunis à une Conférence de plénipotentiaires ou à une Conférence mondiale des radiocommunications.

La Conférence d'Atlantic City a établi que les membres de l'IFRB devaient être «parfaitement qualifiés dans le domaine des radiocommunications et posséder une expérience pratique en matière d'assignation et d'utilisation des fréquences» et être élus par la Conférence de plénipotentiaires parmi les candidats proposés par les Etats Membres. Il est intéressant de noter que ces qualifications et cette expérience étaient exigées exclusivement des membres de l'IFRB.

Le Comité était considéré à l'origine par les partisans de sa création comme un organe «se situant à mi chemin entre la Federal Communications Commission (FCC) et la Cour internationale de justice». En réalité, l'IFRB n'a jamais bénéficié d'un statut comparable à celui de ces instances. L'une des raisons en a été que les Etats Membres n'ont pas laissé l'IFRB exercer pleinement les fonctions d'arbitre de l'utilisation du spectre des fréquences radioélectriques par tous les pays du monde. Autrement dit, les Etats Membres n'étaient pas prêts à renoncer à leur souveraineté nationale au profit d'un organe de régulation supranational. Il est intéressant de noter que c'est pourtant ainsi qu'ils ont agi, en particulier au sein de l'Organisation mondiale du commerce.

Néanmoins, malgré ses pouvoirs limités, l'IFRB s'est révélé indispensable, confirmant ainsi le bien-fondé des décisions d'Atlantic City. Le Comité a répondu pleinement et de manière impartiale aux besoins des membres de l'UIT, en les aidant à veiller à ce que le Règlement des radiocommunications soit interprété de manière cohérente et observé rigoureusement.

Après 18 années d'existence, l'IFRB qui comptait onze membres a vu sa composition ramenée à cinq membres par la Conférence de plénipotentiaires tenue à Montreux en 1965. La Conférence de Montreux aurait même pu abolir complètement le Comité, sans le soutien des pays en développement, qui ont vu en lui un organe neutre qui pouvait leur venir en aide et protéger leurs intérêts vis à vis des pays développés.

Le début du changement

L'IFRB a été l'objet de critiques en raison de retards pris dans le traitement des fiches notification de fréquences et de lacunes dans la tenue à jour du Fichier de référence international des fréquences, ainsi que des doutes exprimés quant à l'efficacité de la gestion du secrétariat spécialisé de l'IFRB. En conséquence, dans les années 90, un Groupe spécial d'experts a été chargé de réfléchir à l'avenir du Comité à long terme. Ce groupe a envisagé différents moyens d'améliorer la situation. En ce qui concerne le Comité à temps partiel, il a indiqué ce qui suit dans le rapport de ce Groupe:

«... des doutes ont également été exprimés concernant les difficultés que pourrait rencontrer un membre du Comité à temps partiel pour agir d'une manière impartiale. Bien que certains membres du Groupe aient estimé qu'un fonctionnaire confronté aux politiques de son administration nationale plus ou moins en permanence éprouverait inévitablement des difficultés à agir en totale impartialité lors des réunions du Comité, d'autres ont considéré que l'impartialité était un trait de caractère inhérent à un individu, qui ne dépendait pas des fonctions exercées.»

Le Groupe est arrivé à la conclusion qu'il n'y avait pas lieu d'apporter des modifications significatives aux fonctions du Comité en ce qui concerne les Etats Membres, tout en constatant, d'une part, les inconvénients liés à la collégialité des décisions du secrétariat de l'IFRB et, d'autre part, le manque de clarté de la répartition des compétences et des responsabilités entre les cinq membres indépendants du Comité en ce qui concerne le secrétariat.

Quelques années plus tard, la Commission de haut niveau chargée de l'examen de la structure et du fonctionnement de l'UIT a proposé de séparer les activités internationales du Comité de ses fonctions administratives internes au sein de son secrétariat. Elle a également recommandé d'intégrer les activités réglementaires de l'UIT dans le domaine des radiocommunications avec les travaux menés par l'Union concernant les aspects techniques et opérationnels des radiocommunications, qui étaient traités par le Comité consultatif international des radiocommunications (CCIR), lequel disposait de son propre secrétariat spécialisé dirigé par un directeur élu.

Sur la base de ces propositions, la décision fondamentale visant à remplacer l'IFRB par un RRB à temps partiel a été prise par la Conférence de plénipotentiaires additionnelle tenue à Genève en décembre 1992. Une période de transition s'est alors ouverte, pendant laquelle l'IFRB composé de cinq membres à temps complet a été remplacé par le RRB, composé de cinq membres à temps partiel, et où le Directeur du CCIR est devenu Directeur a.i. du Bureau des radiocommunications (BR) nouvellement créé, par suite de la fusion du secrétariat de l'ex-IFRB et du secrétariat du CCIR. Cette période de transition a pris fin en 1994, date à laquelle la Conférence de plénipotentiaires de Kyoto a élu un Comité à temps partiel composé de neuf membres et un Directeur investi de pouvoirs exécutifs de gestion du BR. La majorité des Etats Membres considéraient que cette réorganisation permettrait d'améliorer l'efficacité et l'efficience de la gestion courante et de supprimer l'arriéré dans le traitement des fiches de notification de fréquences, tout en réduisant sensiblement les dépenses budgétaires.

Le Comité du Règlement des radiocommunications à temps partiel a donc vu le jour en 1994 et a commencé ses travaux. Quatre années plus tard, en 1998, la Conférence de plénipotentiaires de Minneapolis a porté à 12 le nombre de membres du RRB, mais n'a pas apporté d'autres modifications significatives.

Le Comité à l'heure actuelle

Les membres du Comité à temps partiel conservent le statut qui avait été établi à l'origine à Atlantic City pour les membres de l'IFRB et la procédure d'élection ou les qualifications requises n'ont fait l'objet d'aucune modification.

Le seul changement apporté a été que les membres n'aient plus eu à assurer le secrétariat spécialisé, dont les fonctions ont été confiées au Directeur du BR. Les membres du Comité ne sont plus basés au siège de l'UIT à Genève et travaillent sans rémunération. Ils résident dans leur pays d'origine et ne viennent à Genève que pour des réunions de courte durée, qui se tiennent quelques fois par an. Leurs frais de voyage, de subsistance et d'assurance sont à la charge de l'UIT.

Ce changement a cependant donné lieu à une situation un peu surprenante, en ce sens que la charge financière découlant des fonctions exercées par les membres du RRB a été transférée dans les faits aux Etats Membres dont les candidats sont élus. Cette situation se traduit par deux cas de figure différents:

  • Si le membre du Comité est un employé d'une administration ou d'une entreprise, l'employeur doit accepter qu'il consacre suffisamment de temps et de ressources aux questions relatives au RRB. Même si le membre du Comité travaille sur des questions relatives au RRB sur son propre temps, l'employeur doit toujours décider de lui accorder du temps libre pour assister aux réunions du RRB à Genève.
  • Si le membre du Comité est un expert à la retraite, situation qui s'est produite dès le début de la création du Comité à temps partiel, l'administration de l'Etat Membre concerné est censée créer les conditions permettant au membre du Comité de travailler au service du RRB. Tel n'a pas toujours été le cas et certains membres du Comité n'ont bénéficié d'aucune assistance, ce qui a peut être eu des conséquences négatives sur leur travail. C'est la raison pour laquelle la Conférence de plénipotentiaires tenue à Marrakech en 2002 a été amenée à demander aux Etats Membres, dans sa Résolution 119, de fournir toute l'assistance et tout l'appui nécessaires au Comité, ou à l'UIT, dans le cas des pays en développement où cet appui n'est pas disponible.

Composition du Comité

Le RRB comprend actuellement 12 membres élus parmi les candidats proposés par les Etats Membres lors de la Conférence de plénipotentiaires. Afin d'assurer un équilibre géographique, les membres du Comité élus sont issus de cinq régions administratives. Tous les Etats Membres de l'UIT peuvent voter pour les candidats issus de chaque région. En d'autres termes, le vote n'est pas limité aux Etats Membres de la région concernée.

Les régions administratives et le nombre correspondant de membres du Comité sont les suivants:

  • Région A (Amériques): 2 membres.
  • Région B (Europe occidentale)1 : 2 membres.
  • Région C (Europe orientale et Asie septentrionale)2 : 2 membres.
  • Région D (Afrique)3 : 3 membres.
  • Région E (Asie et Australasie) : 3 membres.

Les membres du RRB qui exercent actuellement leur mandat (2007–2010) proviennent des pays suivants:

  • Région A: Canada, Etats-Unis.
  • Région B: France, Lituanie.
  • Région C: Kirghizistan, Pologne (second mandat).
  • Région D: Cameroun (second mandat), Maroc (second mandat), Nigéria (second mandat).
  • Région E: Inde, Malaisie, Pakistan.

Un membre du Comité ne peut accomplir que deux mandats.

1. La Région B comprend non seulement les Etats situés dans ce que l'on considère traditionnellement comme l'Europe occidentale, mais aussi d'autres Etats européens qui ont demandé à faire partie de la Région B (après approbation par la Conférence de plénipotentiaires). Il s'agit des Etats suivants: Bosnie-Herzégovine, Chypre, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie et Turquie.

2. La Région C comprend les Etats d'Europe centrale et orientale (à l'exception de ceux qui font partie de la Région B) et les Etats d'Asie suivants: Kazakhstan, Kirghizistan, Tadjikistan, Turkménistan et Ouzbékistan (après approbation par la Conférence de plénipotentiaires).

3. La Région E comprend les Etats d'Asie (à l'exclusion de ceux qui font partie de la Région C), l'Australie et la Nouvelle-Zélande.

Fonctions du Comité

Les fonctions et les méthodes de travail du RRB sont définies dans diverses parties de la Constitution, de la Convention et du Règlement des radiocommunications de l'UIT et dans la Partie C des Règles de procédure.

La tâche la plus importante et la plus complexe confiée à l'IFRB et, par la suite, au RRB, a été d'assumer, en quelque sorte, les fonctions de «dépositaire», pour veiller au respect du Règlement des radiocommunications. Les procédures réglementaires et techniques étroitement liées et très complexes qui forment le Règlement des radiocommunications représentent aujourd'hui plus de 2200 pages, qui décrivent des moyens grâce auxquels 41 services radioélectriques différents peuvent fonctionner de manière compatible et sans causer de brouillage et traitent d'une gamme de fréquences allant de 9 kHz à 275 GHz (et au-delà de 3000 GHz pour les services de recherche).

Le Règlement des radiocommunications est, bien entendu, un texte qui évolue. Du fait de l'évolution technologique, les conférences mondiales de radiocommunications successives, à l'issue de travaux préparatoires appropriés, remanient, modifient et développent les dispositions du Règlement des radiocommunications. Malgré un examen extrêmement minutieux, il arrive qu'une conférence dont la durée est limitée à quelques semaines adopte des dispositions et des Résolutions dont le libellé manque parfois de précision, ce qui donne lieu à des interprétations divergentes. Des erreurs ne peuvent pas non plus être totalement exclues, l'erreur étant humaine.

Veiller au respect des dispositions du Règlement des radiocommunications à l'échelle mondiale est une tâche suffisamment lourde pour le Bureau des radiocommunications. A cela s'ajoutent les risques d'inexactitude ou d'incohérence dans le Règlement des radiocommunications et, dans certains cas, les intérêts parfois opposés des Etats Membres, qui rendent cette tâche extrêmement complexe. C'est là que le rôle du RRB prend tout son sens en tant qu'interprète et médiateur indépendant, dont les décisions ne peuvent être modifiées que par une Conférence mondiale des radiocommunications.

La capacité du Comité de prendre des décisions permet d'agir rapidement, sans quoi la seule solution serait d'attendre la tenue de la prochaine conférence. Bien souvent, cela entraînerait des retards importants, qui engendreraient non seulement des pertes économiques pour les parties concernées, mais rendraient également obsolètes les questions avant qu'une décision ne soit prise.

Les fonctions du RRB consistent:

  • à examiner et à approuver les Règles de procédure qui sont nécessaires pour l'application du Règlement des radiocommunications. La nécessité d'établir une Règle de procédure peut être identifiée par le Bureau des radiocommunications lors de l'application du Règlement des radiocommunications, par une administration d'un Etat Membre ou par le RRB lui même. Ces Règles normalisent et font connaître les pratiques suivies par le BR, donnent une interprétation précise de libellés ambigus ou permettent de corriger des erreurs évidentes dans leur Règlement des radiocommunications. Seule une Conférence mondiale des radiocommunications est en mesure de confirmer, de modifier ou de supprimer les décisions du Comité;
  • à examiner les désaccords qui surgissent entre des administrations ou des opérateurs reconnus (par l'intermédiaire de leur administration notificatrice), au sujet d'infractions au Règlement des radiocommunications ou du non respect dudit Règlement (mais uniquement si une administration soumet le dossier au Comité);
  • à examiner tout appel d'une décision du Bureau des radiocommunications, ou toute autre demande émanant d'une administration;
  • à examiner les cas de brouillage préjudiciable (mais uniquement si une administration en fait la demande), lorsque les parties concernées ne peuvent résoudre le problème elles mêmes et que l'intervention du Bureau des radiocommunications n'a pas donné de résultats. Parfois, les cas soumis au Comité sont très complexes à maints égards et leur examen peut prendre du temps;
  • à examiner tout point dont l'étude est demandée par un membre du Comité ou par le Directeur du Bureau des radiocommunications;
  • à soumettre aux Conférences mondiales des radiocommunications des propositions visant à insérer des Règles de procédure appropriées dans le Règlement des radiocommunications;
  • à assumer toute autre fonction additionnelle prescrite par une Conférence mondiale des radiocommunications ou par le Conseil, avec l'accord de la majorité des Etats Membres.

Ces fonctions additionnelles lui ont été confiées par la CMR-97 au titre de la Résolution 80, intitulée «Procédure de diligence due dans l'application des principes énoncés dans la Constitution». La Résolution 80 a été adoptée par la CMR-97 et a été maintenue et modifiée par la CMR-2000 et la CMR-07. En vertu de cette Résolution, le Comité est chargé d'examiner et de revoir des projets de recommandations et de dispositions possibles qui permettront de concrétiser les principes de l'accès équitable et du droit équitable d'utiliser les fréquences et les orbites. Contrairement aux autres fonctions qui correspondent en principe à des tâches courantes, et qui sont en général menées à bien avec succès, cette dernière tâche, qui a un caractère très particulier et est très délicate, repose sur la bonne volonté et la coopération de nombreux Etats Membres, n'a pas encore été accomplie.

En ce qui concerne l'exercice des ses fonctions, il serait de toute évidence impossible pour le Comité de travailler de manière efficace sans le concours et le professionnalisme du personnel du Bureau des radiocommunications, dont le Directeur assume les fonctions de Secrétaire exécutif du RRB. Le Bureau prépare en particulier la documentation nécessaire, analyse et explique les problèmes soulevés et fournit un appui administratif au Comité.

Réunions du Comité

Jusqu'à la fin de 2008, le Comité tenait quatre réunions par an, normalement d'une durée de cinq jours. A compter de 2009, le nombre de réunions a été ramené à trois par an, conformément à une décision prise par la Conférence de plénipotentiaires tenue à Antalya (Turquie) en 2006, en raison de contraintes budgétaires. En 2008, le Comité a examiné les difficultés que peut susciter la tenue de trois réunions seulement par an, si la charge de travail «courante» ne diminue pas et lorsqu'un volume de travail important découle de la Résolution 80. L'expérience acquise montrera si la tenue de trois réunions par an permet d'assurer le bon fonctionnement du Comité et, chose plus importante encore, d'examiner dans les délais les problèmes soulevés par les administrations.

Le Comité travaille de manière transparente et ses méthodes de travail sont décrites de manière détaillée dans la Partie C des Règles de procédure. L'ordre du jour et les documents à examiner sont mis à disposition sur le web avant la réunion. Le procès-verbal de chaque réunion est affiché sur le web dans les six langues de l'Union. A la fin de chaque réunion, un résumé des décisions prises par le Comité est établi et approuvé en anglais et en français, et est mis à disposition dans un délai d'une semaine sur le web, dans ces deux langues, puis dans les quatre autres langues par la suite.

Les désaccords entre administrations ne sont examinés par le Comité que sur la base des documents présentés. Les représentants des parties intéressées ne participent pas aux réunions. Si des renseignements et des explications complémentaires sont nécessaires, le Comité demande des documents additionnels.

Conclusions

Le Comité, à savoir l'ex-IFRB et l'actuel RRB, a joué un rôle indispensable pour les Etats Membres de l'UIT. Grâce au climat de coopération et de compromis qui prévaut à l'UIT, le Comité est en mesure de résoudre la grande majorité des situations conflictuelles qui lui sont soumises, à condition que celles ci n'aient aucun caractère politique. Si un dossier est motivé par des questions politiques, toutefois, le Comité ne dispose d'aucun moyen pratique d'assurer une médiation ou de trouver une solution. Bien qu'ils soient rares, de tels cas se produisent bel et bien et restent longtemps à l'ordre du jour des réunions du Comité. D'autres instances doivent intervenir pour examiner et résoudre ces cas.

La qualité des travaux et des décisions du Comité dépend bien évidemment des qualifications de ses membres. En raison de la nature des problèmes que le Comité est appelé à traiter, il faut que les membres du Comité possèdent les compétences professionnelles requises et connaissent parfaitement les procédures du Règlement des radiocommunications et de l'UIT, qu'ils aient acquis une expérience pratique, qu'ils respectent les règles de déontologie et qu'ils soient en mesure de travailler au sein d'une équipe pluriculturelle dans un environnement international. Autant de facteurs, auxquels s'ajoute la possibilité de consacrer suffisamment de temps aux questions intéressant le RRB, que les administrations doivent prendre en considération lorsqu'elles soumettent des candidats à un poste de membre du RRB.


Le présent article a été rédigé sur la base d'un document présenté à la 53ème réunion du Comité du Règlement des radiocommunications qui s'est tenue à Genève du 22 au 26 mars 2010. Le document dans son intégralité, ainsi que les références suggérant d'autres sources, est accessible à l'adresse suivante: http://www.itu.int/ITU-R/information/promotion/e-flash/4/index.html

L'auteur tient à remercier les membres du RRB, et tout particulièrement Robert Jones (ancien Directeur du Bureau des radiocommunications), Valery Timofeev, Directeur du Bureau des radiocommunications, ainsi que ses collaborateurs, pour leur appui et leurs précieux commentaires.

Attribuer des fréquences pour un monde qui change

Conférence mondiale des radiocommunications de 2015

Dans ce numéro
No.5 Septembre | Octobre 2015

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